来源:李永生编辑


地方政府隐性债务化解政策及意义

(一)隐性债务化解政策

隐性债务最早是于2017年7月在中共中央政治局会议中提出来的,会议要求各级政府应“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。根据2017年8月的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》,地方政府隐性债务即“地方政府违法违规举债或者变相举债”,此后,在政府会议及相关文件中,隐性债务被多次提及,逐渐为公众所知。

2018年8月,为全面摸清地方政府隐性债务底数和相关资产,财政部设立地方全口径债务监测平台,根据所公布的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》,隐性债务的主要形式有:1)国有企业事业单位等机构为政府举债、并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;(2)在政府投资基金、PPP、政府购买服务过程中政府方约定通过回购资本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。

2018年10月,国务院颁布101号文,鼓励民间资本、金融机构通过多种形式参与基础设施建设;对难以偿还的存量隐性债务,允许融资平台公司与金融机构协商,采取展期、债务重组等方式维持资金周转,即允许金融机构置换本机构内的隐性债务。

(二)地方政府隐性债务化解意义

1、防止系统性债务风险、违约风险扩散蔓延

近年来,我国地方政府债务规模迅速膨胀。43号文和新《预算法》的执行不力,使得地方政府债务风险愈演愈烈。截至2017年12月末,全国地方政府债务余额164706亿元。地方政府显性债务虽然控制在全国人大批准的限额之内,地方政府隐性债务却是难以估量。地方政府隐性债务主要集中于数量庞大的地方投融资平台上,银行宽松的信贷以及来自“影子银行”和其他非标融资渠道(如融资租赁等)的资金助长了融资平台债务的激增。尽管中央政府对化解地方政府隐性债务的决心坚定,但到目前收效甚微。种种迹象表明,地方政府债务风险防范力度空前,债务“冰山”背后蕴藏着巨大的信用风险。

2、推动投融资体制良性发展

地方政府债务风险问题事关全局,成为束缚地方经济发展的绊脚石。分税制改革后地方政府财权事权不匹配,为了弥补地方城建资金的缺口,澳门娱乐公司成为地方政府举债融资的重要载体,进而带来了地方政府债务风险隐患。为此,地方政府只有在妥善化解地方平台公司的债务风险的基础上,才能轻装上阵以进一步转变政府职能,加强金融机构协调配合,用好各类资金,加快构建更加规范化的新型地方投融资体制。才能在防范化解地方政府债务风险上,彻底转变投融资体制和模式,探索新的城市发展方式。

3、促进平台公司转型,促进城市更好发展

平台公司转型是大势所趋,但平台公司在转型过程中,将面临众多难题,其中妥善处理和化解存量债务是当前平台公司实现轻装上阵、降低转型成本、顺利实现转型的核心环节。如果出现债务风险导致资金链断裂,那么平台公司转型发展也无从谈起。平台公司转型发展无法一蹴而就,当前大部分平台公司转型尚处于起步或过渡阶段,当务之急也就是要妥善处理好存量债务,有效化解债务风险。

地方政府隐性债务化解思路

地方政府隐性债务化解的基本思路是在当前隐性债务期限结构的基础上,以防范隐性债务到期偿付风险发生为基本前提,全面盘查摸清隐性债务存在方式、债券债务关系、项目情况等,系统性规划统筹政府方、国有企业各类资产资源,多途径偿还债务,切实化解债务总量。

隐性债务化解基本原则为债务偿还和债务运作的有机结合。一方面通过构建政府支出性偿还、存量资产盘活和公司市场化运营偿还方案,分阶段有序的通过债务偿还方式逐步切实化解债务总量;另一方面,国有企业需积极开展债务运作,通过再融资的方式募集偿债资金,防范债务违约风险,平滑债务清偿压力,争取债务化解充裕时间。

以债务运作进行再融资平滑债务清偿压力指国有企业通过债务置换或展期把短期到期、利率高的债务,置换成期限结构合适、利率成本相匹配的新债务。通过债务置换一方面降低国有企业债务成本,间接减轻公司偿债压力,另一方面保障不出现债务违约风险,为债务实际化解争取充裕时间。

政府支出性偿还是指政府按一定比例从财政预算结余资金、公共预算收入、基金预算收入等提取相应资金用于债务化解,通过直接注资、经营性补贴和交易性补贴等方式化解政府隐性债务。

存量资产盘活指针对政府方及国有企业旗下较优优质的经营性资产,包括存量项目资产和存量股权资产,以TOT和混改引入战略投资者方式进行资产盘活。

公司市场化运营偿还方案指国有企业通过市场化经营,通过以市场化方式获取经营性补贴增量收入和上市资本性收入,通过国资国企改革,对国有企业提质增效,获取提质增效增量收入。以市场化经营收入用于化解国有企业隐性债务。

地方政府隐性债务化解方法

(一)隐性债务化解之债务运作平滑偿还压力

国有企业面临较大的债务集中偿付压力和债务风险。短期内,政府方与国有企业均无法直接化解集中清偿压力,积极通过国有企业以银行债务展期置换、公司债券置换和跨体系债务重组分配实现债务周转偿还,平滑债务偿还压力。

1、银行债务展期置换

银行类债务展期置换指国有企业经过与银行等主要债权人进行协商,争取针对目前还款压力较大、还款期限临近、融资成本较高的债务的还款期限、还款条件(利率)进行重新安排,将原债务置换成为利率较低、还款期限延长的新债务。

1)债务展期

所谓债务展期,是指债务人不能按期归还贷款的,在还款期届满之前,向债权人申请延长原借款的还款期限,使债务人继续使用贷款。债务展期是对合同还款期限条款的变更。

2018年10月,国务院颁布101号文,鼓励民间资本、金融机构通过多种形式参与基础设施建设;对难以偿还的存量隐性债务,允许融资平台公司与金融机构协商,采取展期、债务重组等方式维持资金周转,即允许金融机构置换本机构内的隐性债务。通过对平台债务信贷展期,平台公司偿债压力得到缓解,银行业不良贷款率短期内将不会因平台贷款偿付问题而上升,在短中期内是双赢的措施。

2)债务置换

债务置换是指平台公司经过与银行等主要债权人进行协商,争取针对目前还款压力较大、还款期限临近、融资成本较高的债务的还款期限、还款条件(利率)进行重新安排,将原债务置换成为利率较低、还款期限延长的新债务。

债务置换根据牵头主体,可分为由地方政府牵头,对地区平台公司的隐性债务进行统一打包置换和单个平台隐性债务置换两种形式:

✓ 地区平台公司隐性债务统一打包置换

对于地方政府通过各种市场化方式举借的这类债务,就目前情况来看,可采用引入第三方金融机构、市场化操作的债务置换思路进行。在多主体运作的情况下,地方政府能否顺利开展债务置换工作,在一定程度上取决于各主体之间协作程度的高低。而各个主体之间能否保持目标高度一致,利益能否得到妥善协调,是提升主体间协作程度的关键因素,也是有效提高决策效率,推进政府债务置换工作顺利实施的关键点所在。

✓ 单个平台公司参与的债务置换

为降低地方政府存量隐性债务本金偿付压力和利息负担,可鼓励平台公司等与金融机构协商,通过借新还旧、展期等方式将隐性债务置换为合适的金融工具,从而降低存量隐性债务风险。需要说明的是,这种模式是“自上而下”进行的,不是政府兜底,而是市场化行为。而且,“置换”仅仅是改变了隐性债务的表现形式,即由高息的、剩余期限较短的债务转化为低息的、剩余期限较长的债务,缓解了地方政府存量隐性债务风险,但不会降低存量隐性债务的余额。此外,这个模式亦不会新形成隐性债务,符合“遏制隐性债务增量”的大原则。

2、公司债券置换

考虑到隐性债务的长期债券的集中式到期还本付息,公司可利用债券再融资的方式获取资金偿还重点债务,利用借新还旧的方式将到期及高息债券置换为较低息债券,保障短期内不发生重大债务风险,如发行超短期融资券、短期融资券、中票、公司债创新品种等债券。

地方国有企业受银监会地方政府融资平台监管类名单约束,监管类身份一定程度上制约了其融资渠道的拓展,压制了国有企业通过再融资的方式进行债务置换的空间,如公司债创新品种的发行。从形式上来看,国有企业退出银监会地方政府融资平台监管类名单是大势所趋。

3、跨体系债务重组分配

跨体系债务重组分配是指结合地方国有资产资源整合重组进程,在资产通过划转和收购等形式完成整合过程的过程中,资产对应的债务遵循“债务随资产走”的原则,同步完成重组和重新分配,进而统筹协调各家公司共同完成隐性债务平滑工作。

(二)隐性债务化解之政府支出性偿还

政府支出性偿还资金化解国有企业隐性债务主要有直接注资、经营性补贴、交易性补贴三种方式,各类方式的操作方式如下。

1、直接注资

直接注资是指政府方采用向国有企业直接增加注资资本的方式注资资金,平台公司以获取的注资资金用于偿还到期隐性债务。

直接注资资金总量可按照根据隐性债务整体规模设置总比例,分年度从政府支出性偿还资金支出金额,采用注资方式直接化解隐性债务,各年支出金额占一般公共预算支出需进行比例控制。直接注资选取对象原则为偿债能力严重不足,且短期内面临较大刚性偿付压力的国有企业,针对债务清偿压力集中到期且难以通过其他方式化解的国有给予资金支持,从而织密安全网兜住债务违约风险。

2、经营性补贴

经营性补贴是指在国家大力推动政企分开,基础设施和公共服务市场化的背景下,政府方通过政府购买服务等方式依法合规的将部分公共服务项目交至地方国有企业完成,政府方依据协议向地方国有企业支付经营性补贴收入。

一方面可将原有地方国有企业承接的公共服务项目,但以政府注资或补贴等形式进行交易支付的项目进行市场化业务重构,通过地方国有企业与政府方重新签订政府购买服务等协议构建市场化经营结算关系,将原有的注资收入或政府补贴性收入转化为经营性收入;另一方面,针对政府体系内仍留存的政府职能服务部门进行公司化,并将其注入到地方国有企业体系内,按照市场化定价及交易与地方国有企业进行结算。

3、交易性补贴

交易性补贴是指政府方通过实现存量资产TOT盘活后,针对项目经营收入无法满足社会资本投资回报的情况下,政府方根据绩效考核情况向项目公司支出可行性缺口补助。

地方政府可以将政府方及市属国有企业下属部分具备一定经营属性的公益性项目采用TOT方式出售给社会资本,从而盘活这一部分准公益性资产。社会资本资金投资回报需求和准公益性资产收益不足部分,交易性补贴以可行性缺口补助方式满足存量资产TOT运转。宿迁市交易性补贴金额根据存量资产TOT项目实际开展情况确定。

(三)隐性债务化解之存量资产盘活

存量资产盘活是针对地方政府方及国有企业旗下具备较强经营属性的优质资产进行交易,在引入第三方提升资产运营效率的同时,完成相关资产的价值提前回收。根据存量资产存在状态可分为存量项目资产和存量股权资产,针对两类资产分别通过TOT模式和引入战略投资者进行盘活。

1、存量资产TOT模式运作

存量项目资产TOT模式,就是将涉及项目特许经营的资产转让给项目公司(SPV),同时这些资产的经营权也随资产转让给项目公司(SPV)。政府授予项目公司(SPV)一定期限的特许经营权,待特许经营权期满后,社会投资人将该资产移交给政府。按照资产转让的途径、方式不同,该模式可以分为股权转让和直接资产转让两种方式。

股权转让方式——政府方以该部分资产出资成立项目公司,随后将项目公司部分股权转让给社会投资人。该种方式可以有效避免资产转让过程中的税费,其涉及的税费主要是印花税。

直接资产转让方式——采用直接资产转让方式,即政府方直接将资产出售给项目公司,由项目公司负责后续运营。该种方式,转让过程将涉及较多税费。

2、存量资产混改引入战略投资者

地方国有企业通过引进优质的企业进行混合经营,通过实现推动体制革新升级、提升经营管理水平、盘活经营性资产、拓宽经营领域、优化资本结构等目标增强地方国有企业综合竞争力,为地方国有企业市场化转型发展提供推动力。地方国有企业通过股权转让方式间接完成股权资产的退出与套现,为地方国有企业的隐性债务化解提供资金支持。

地方国有企业在城市价值链中长期扮演重要角色,长期协助政府服务于城市发展。地方国有公司在城市资源获取具备先天优势禀赋,在土地资源、特许经营权和政策支持等方面的优势为地方国有企业引入战略投资者提供引入条件。一般而言,地方国有企业混改引入战略投资者可按照以下路径进行推进:

(四)隐性债务化解之市场化运营创收偿还

隐性债务化解之市场化运营创收指通过为国有企业构建市场化转型之路,以国有企业实现市场化过程中产生的运营增量收入作为政府隐性债务的偿债资金来源。国有企业市场化转型过程中可用于偿还政府隐性债务的增量收入包括政府经营性补贴增量收入、企业提质增效增量收入和上市资本性收入。

1、政府经营性补贴增量收入

结合政府经营性补贴,国有企业或原有改制公司以市场化方式依法合规承接的政府公共服务项目,政府方基于原有职能部门的运营成本基础上,按照10%-15%的利润比例向国有企业支付经营性补贴,国有企业以该部分经营性补贴利润收入作为隐性债务的偿债资金来源。

2、国有企业提质增效增量收入

为保障财政资金顺利滚动和国有企业生存与发展,国有企业需进行转型发展,建立健全的组织结构和管理制度,谋划和深化业务经营体系,增强自我造血功能,优化国有企业经营能力,谋取提质增效,创新收入来源,既保障国有企业可持续发展,又协助政府方持续化解隐性债务。

为达成国有企业提质增效目的,充分激发国有企业运营效率提升,国有企业可主要以新形势下企业转型战略升级为基础,资产整合重组作为一大提升策略,业务重构和管理提升作为两大优化路径。

3、上市资本性收入

上市资本性收入指公司在上市过程中实现资产证券化,在上市过程中稀释股权至公众股东进而获取资本性收入,以资本性收入作为平台公司隐性债务的偿债资金来源。

国有企业以长期性的投资为主,项目投资回收期限较长,项目收益期限结构与债务期限结构严重不匹配,以长期性的经营收益无法满足债务短期性的偿还要求。上市则是快速实现投资回收的重要方法之一,通过资本市场上市,以上市资本性收入实现投资收益的套现,拟合收益与债务期限的期限差异。上市作为打通企业股权融资市场化通道的主要资本运作方式,能够贯连企业内部资源与外部资金,全面推进企业内部市场化革新,能够短时间内为企业发展补偿足够的资金资源,有形化企业潜力与发展前景,促进企业结构优化、信用优化、管理优化的全面提升。

地方政府隐性债务化解及市场化运作建议

(一)政府支持是关键

地方政府隐性债务化解意义重大,涉及范围广,如资产整合重组、公共服务项目政府购买服务、存量PPP实施、区县和乡镇资产整合等,需政府方建立统筹协调机制。政府方的全力支持是债务化解成功与否的关键,政府方全力支持可保障政府方、财政局、国资委、国有企业等各单位沟通协调顺畅,共同完成地方政府隐性债务化解方案的实施与落地。

(二)推动国企资产整合重组

国企资产整合重组是地方政府隐性债务重组分配的重要途径,也是国有企业市场转型发展的必要保障。当前地方国企平台公益性资产和经营性资产混合经营,国有资产在资产结构、资产分布方面均有待合理化。通过推动国企资产整合重组,改善和优化国企隐性债务和资产的布局,为地方政府隐性债务化解提供基础性保障。

(三)加大存量资产盘活运作

存量资产盘活是债务偿还资金筹措效率最高的途径,可一次性筹集大量偿债资金,用于化解债务集中偿付压力。地方政府方及国有企业需积极梳理自身具备较强经营属性的优质资产,通过市场推介等方式与潜在社会资本和投资人进行沟通商谈,加大存量资产TOT与引入战略投资者盘活运作力度,通过盘活国有经营性资产获取资金用于国有企业的存量隐性债务化解。

(四)以国企上市为突破提升地方国企整体水平

资本上市对于公司资产状况、债务水平、经营能力、管理制度等均具备严格要求,地方政府需提前筹划上市事宜,以上市为目的从资产资源整合、业务经营能力提升、管理制度现代化等方面完善国企整体水平,保障地方政府优质资产上市工作有序推进。

(五)优化国企人事管理体制,提升经营水平

引入市场化专业人才、设置完善的薪酬与绩效考核制度是保障地方国有企业市场化运作的重要保障。地方国有企业需进一步优化和完成人力资源管理制度。通过构建市场化招聘机制,引入职业经理人,设置市场化的激励与约束机制,建立起促进企业市场竞争力的人力资本,激发各类要素活力,全面促进企业的市场竞争力。

(六)深化政府投融资改革,创新投融资模式

地方政府需深化政府投融资体制改革,完善政府方与国有企业的重新定位,严格区分政府投资与企业自主投资。以专项债券、PPP模式作为政府投资的主要方式。建立完善企业自主投资决策,保障企业自主经营。针对地方政府后续项目运作需进行科学论证,结合政府投融资模式,合理制定项目运作方案。

(七)强化政府债务规范化管理

地方政府需全面加强政府债务管理,强化举债的责任意识、偿还意识,防止盲目举债、过度举债;要积极稳妥化解,按照法治化、市场化原则,分类处置,多策并举,积极稳妥推进存量债务化解工作;要在用好政府债券、规范的PPP项目融资的同时,不断拓展合法合规的市场化融资渠道;坚持开源节流,盘活“沉睡”的资金,激发民营资本,切实提高资金使用效益;要深化投融资体制改革,建立完善的风险预警、监督问责、财政奖惩等机制,真正达到政府债务规范管理与运作。

2019年12月12日

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