来源:李永生编辑

地方政府投融资平台(以下简称“平台公司”)是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,具体包括各类综合性投资公司和行业性投资公司。平台公司是中国现行政治体制和经济体制下的特殊产物,它在地方政府事权、财权不匹配及土地财政不可持续的情况下,为中国城市建设和经济高速发展提供重要的资金保障作用,对中国经济的发展贡献卓越。平台公司带着其独有的使命而来,同时也为使命所累,未来它将何去何从是当前政府和社会关注的重点,也是影响中国经济发展的一大因素。本文将详述平台公司发展历程及未来的转型发展方向

1、平台公司发展历程

平台公司是中国现行政治体制和经济体制下的特殊产物。1994中国实行分税制改革,地方政府财政收入减少,但城市建设的需求日益增大,地方政府在城市建设的投资快速增长,因此地方政府资金支出压力随之增大,因自身的财政收入难以弥补累积的资金缺口而出现财政赤字。1995年,国家出台《预算法》规定地方各级政府预算不列赤字,因此,不断增加的政府投资需求和财政收入供给不足之间产生矛盾。部分地方政府为追求政绩,采取“表外负债”的方式进行融资,平台公司应运而生,因此,平台公司实质上是政府融资功能的外延和代表人,是政府解决资金和分散融资风险的重要工具,这是其核心使命。

平台公司发展经历三个阶段。

阶段一:起步萌芽阶段,20世纪90年代起至2008年。重庆、上海等城市尝试设立平台公司解决融资问题,融资方式主要为银行借贷,极少平台公司尝试发行债券。

阶段二:迅速发展阶段,2008年至2012年。中国实行扩张性财政政策,推出“4万亿”投资计划刺激经济发展,借此情形,平台公司数量骤增,融资规模快速增大,融资工具由原来的银行借贷逐渐扩展到企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具。

阶段三:转型调整阶段,2013年至今。平台公司发展过程中出现债务延期甚至违约等多种问题,为控制风险,国家政策频出对平台公司的发展进行指导和调整。2014年,《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(18号文)中指出:着力推进财税金融价格改革,研究调整中央与地方事权和支出责任,规范政府举债融资制度,开明渠、堵暗道等措施。2018年3月28日,财政部出台23号文指出“除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”。平台公司进入艰难的转型调整期。

2、平台公司的发展现状

平台公司发展至今,对中国城市建设和经济发展贡献卓越,但也面临着以下问题。

经营模式难以为继。首先,平台公司经营方式不规范,平台公司以政府背景为背书,深受资本市场青睐,融资理性缺乏;融资过程中,存在重复抵押、平台互保和违规放款等情况;部分平台公司始终采取“以旧换新”的融资模式,使得地方政府债务高企,财政风险增大。其次,平台公司盈利来源不稳定,大部分平台公司是政府融资功能的外延,并非真正意义上的市场经营主体,缺乏经营收入和盈利来源,又加所投项目为政府指定项目,盈利能力弱,难以覆盖融资成本。最后,还本付息压力大,缺乏收入和盈利的平台公司本质上是“以贷还贷、以融还融”,未来还本付息的压力将越来越大,风险必将随之增大。

管理方式亟需改革。一方面,治理结构不科学,政企不分,缺乏市场化运行体制。平台公司人员一般纳入当地政府组织体系管理,高层管理人员由政府直接任命,人员编制和薪酬待遇等均受政府部门管理。经营工作多以满足政府融资需求为准,并不考核其经济效益,企业自主性极度缺乏。另一方面,人才匹配不合理。平台公司融资多为政府服务,所涉领域广泛,但缺乏相应的专业人才,而人才招聘又面临薪资待遇、岗位匹配等问题,导致投资决策失误,债务进一步增加。

资产质量风险巨大。大部分平台公司报表粉饰居多,资产质量普遍不高,有效资产较少。比如在册资产手续不完善,公益性项目盈利少,政府划转资产不受控及伴随的债务和人员包袱等。

经济形式趋稳与政策限制为平台公司发展急刹车。平台公司带着为经济发展和城市建设融资的历史使命而生,随着经济形势趋稳,地方政府对融资需求日渐回落,同时,为防止风险扩大,地方政府政策频出限制平台公司工作,督促平台公司转型升级,相当于给快速发展的平台公司带来一次急刹车,对平台公司打击巨大,尤其是一些运行不规范、实业基础弱的平台公司。

面临内忧外患的发展形势,平台公司转型升级的紧迫性和重要性日益增强,如何找准定位、实现华丽转型是平台公司当先及未来一段时间内的工作重点。

3、平台公司的发展方向

纵观各地平台公司转型升级方向,向城市服务运营商、市场化投资公司或二者兼而有之的转型方向是关注重点。各地平台公司可依托强大的政府背景和当地资源整合能力,寻找转型升级的战略方向,制定并坚决执行转型升级的具体举措。      

具体建议如下:

剥离融资职能,加快转型升级。平台公司转型升级,必须逐步剥离政府融资职能,建立市场化经营体系。依托政府背景、在册优质资产和当地优势资源,找准转型升级方向,发展优势、支柱性产业,形成地方核心竞争力。过渡期间可持续在地方城市建设和经济发展中发挥作用,管理运营公益性国资,投资做强经营国资,加快投资优势产业。

规范资本运作,做好债务清偿。首先,平台公司需要建立全面的预算管理制度和投资决策机制,严格执行预算管理,实现项目投资科学决策。其次,拓宽融资渠道,确保资金链安全和持续循环运作。最后,做好计划,尽快完成债务清偿,减轻发展包袱,为转型升级奠定基础。

整合优质资产,奠定转型基础。首先,尽快完成无效资产清理,减轻负重。其次,以转型升级为契机,争取政府部门支持,挖掘当地优质资源,盘活当地存量优质资产,实现资产优化重组和集中管理。最后,积极拓展新的业务板块,提供公司收入水平和盈利能力,奠定转型基础。

推动国资混改,实施全面转型。“有恒产才能有恒心”,平台公司应尽快推动混合所有制改革,引入其他所有制资本和自然人,优化股东机构,引入高效管理和市场化经营制度,提高公司规范性和运作能力。在政策允许情况下,有序推进员工持股计划,提高平台公司员工积极性。

从本质来看,如果把平台公司作为一个独立的经营实体,那么,获取收入和实现盈利是其存在的核心命题之一,平台公司未来的转型升级方向需以此为纲,砥砺前行。


2018年11月06日

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